장기미집행 도시계획시설결정 실효제도(일몰제)
■ 장기미집행 도시계획시설 결정 실효제도(장기미집행시설 일몰제)
공원과 도로 등 도시계획시설 예정 부지는 건축 등의 행위 제한이 있으나 지자체의 재정 부족으로 인해 장기간 미집행되고 있는 도시계획시설에 대한 민원이 적지 않다. 이에 따라 시간적 기준을 설정하고, 그에 따른 미집행 도시계획시설의 해제 여부를 결정하여 지자체의 재정 문제와 토지 소유자의 재산권 제한에 관한 민원을 해소하고자 이른바 도시계획시설 일몰제가 도입되었다.
국토계획법은 도시계획시설 결정?고시일부터 20년이 경과될 때까지 당해 도시계획시설사업이 시행되지 않는 경우 그 도시계획시설의 결정은 그 고시일로부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 상실하도록 규정였다(법 제48조).
다만 이 규정은 2000년 7월 1일 이전에 종전의 도시계획법에 의해 고시된 도시계획시설에 대해서는 2000년 7월 1일 기준으로, 2000년 7월 2일 이후에 고시된 도시계획시설에 대해서는 당해 고시일을 기준으로 적용된다(부칙 제16조).
※ 위 부칙 경과규정에 대한 위헌소원(2013헌바387,2014.7.24)에서 헌법재판소는 4(합헌):5(위헌) 합헌결정을 내렸디.
이에 따라 국토계획법 시행 전 도시계획시설은 2000.7.1부터 기산하므로 2020.7.1 이후 최초 실효된다.
■ 장기미집행시설 일몰제에 대한 정부의 보완책
2020년 도시공원의 실효를 앞두고 이에 대한 보완책으로 정부에서는 2005년에 「도시공원 및 녹지에 관한 법률」을 제정하여 도시자연공원구역이라는 새로운 개념의 제도를 도입하고 기존 도시공원의 전환을 추진하고 있다.
그런데 도시자연공원구역은 도시계획시설이 아닌 용도구역으로의 전환을 의미한다. 이렇게 되면 매수청구제도가 있기는 하나, 매수청구권은 개별공시지가 평균치의 50% 미만이어야 가능(공원녹지법 제34조 매수대상토지의 판정기준)하므로 사실상 매수청구는 불가능하게 되고, 또한 용도구역이므로 실효제도도 해당되지 않게 된다. 결국 이는 일몰제 도입 등 규제완화를 하는 것이 헌법재판소의 취지인데, 매수청구도 형식적이고 실효제도도 인정되지 않아 오히려 행위제한이 강화되는 상황으로, 재산권 침해가 더욱 심화되는 상황이 되어 헌법재판소의 위헌결정에 역행하는 제도라고 할 것이다.
우리나라의 공원은 법적 근거에 따라 크게 자연공원과 도시공원으로 구분되어 전국적 수준의 광역공원인 자연공원(군립·도립·국립공원)은 「자연공원법」에서 규정하고 있고, 도시계획구역 내부의 도시공원의 경우에는 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 공원녹지법이라 함)에서 따로 규정하고 있다.
■ 국토계획법에 의한 실효과정
국토계획법 제48조에 의하면 결정고시일이 10년 이상 경과된 미집행시설은 지자체가 5년마다 재검토를 실시하여 불필요한 경우 해제하도록 되어 있다. 지자체장은 결정고시일 10년이 경과한 도시계획시설에 대하여 지방의회에 보고해야 하며, 지방의회는 해당 도시계획시설의 현황을 고려하여 접수일로부터 90일 이내에 해제를 권고할 수 있다. 지자체장은 해제를 권고받을 경우 특별한 사유가 없으면 1년 이내에 해제를 결정해야 한다. 그리고 결정고시일로부터 20년이 경과될 때까지 미집행인 도시계획시설은 20년이 경과한 그 다음날부터 자동실효 된다.
■ 공원녹지법에 의한 실효과정
공원녹지법 제17조에서는 도시공원 설치에 관한 도시관리계획 결정이 고시일로부터 10년이 경과할 때까지 공원조성계획의 고시가 없을 경우, 10년이 되는 그 다음 날부터 효력을 상실하게 된다. 즉 국토계획법 제48조에도 불구하고 도시공원은 다른 도시계획시설들과 달리 자동실효의 기준이 결정고시일로부터 10년이 되는 것으로 정하되 그 기준을 공원조성계획의 고시로 하였다.
따라사 이 법 시행일부터 10년이 되는 날, 즉 2015년 10월 1일자로 실효가 된다. 한편 도시관리계획으로 공원조성계획은 수립하였으나 도시계획시설의 설치에 관한 시설사업이 시행되지 아니하는 경우, 즉 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행되지 아니한 경우에는 2020년 7월 1일에 실효가 된다.
도시공원에 대한 실효 규정이 조기로 앞당겨진 이유는 2010년부터 기존의 도시자연공원이 도시자연공원구역으로 전환되기 때문에 그 외의 기존 도시공원 조성(집행)에 우선순위를 두고 집행할 것을 권고하는 것으로 볼 수 있다.
■ 장기미집행시설 해제 가이드라인(국토교통부, 2014.12)
현재 소유자들은 2020년 7월 1일이 지나 실효되면 자신의 토지를 아무런 제한없이 개발할 수 있을 것으로 예상하고 있을 것이다. 그러나 공원녹지법에 의해 도시자연공원구역으로 지정되어 더 가혹한 재산권 침해가 있을 수도 있고, 도시자연공원 또는 근린공원에서 해제되는 토지가 보전녹지로 지정되어 여전히 개발행위를 할 수 없게 되는 상황도 발생할 수 있다.
더구나 최근 정부는 장기미집행시설의 자동 실효에 대비하여 도시기능을 유지시키기 위한 객관적인 기준과 합리적인 절차를 제공하고, 도시군관리계획 결정 과정에서 나타나는 문제점을 최소화하기 위한 장기미집행시설 해제 가이드라인을 발표하였다.
따라서 이러한 여러 사정을 종합적으로 검토하여 장기미집행시설부지 소유자는 적절한 대응책을 강구하여야 할 것이고, 장기미집행시설부지에 투자하고자 하는 경우에도 철저한 검토와 준비가 필요할 것이다.
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※ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제48조(도시·군계획시설결정의 실효 등)
① 도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시·군계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다. <개정 2011.4.14.>
② 시·도지사 또는 대도시 시장은 제1항에 따라 도시·군계획시설결정이 효력을 잃으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 그 사실을 고시하여야 한다. <개정 2011.4.14.>
③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설(국토교통부장관이 결정·고시한 도시·군계획시설 중 관계 중앙행정기관의 장이 직접 설치하기로 한 시설은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 설치할 필요성이 없어진 경우 또는 그 고시일부터 10년이 지날 때까지 해당 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 현황과 제85조에 따른 단계별 집행계획을 해당 지방의회에 보고하여야 한다. <신설 2011.4.14., 2013.3.23., 2013.7.16.>
④ 제3항에 따라 보고를 받은 지방의회는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 도시·군계획시설결정의 해제를 권고할 수 있다. <신설 2011.4.14.>
⑤ 제4항에 따라 도시·군계획시설결정의 해제를 권고받은 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획을 결정하거나 도지사에게 그 결정을 신청하여야 한다. 이 경우 신청을 받은 도지사는 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획을 결정하여야 한다. <신설 2011.4.14.>
[전문개정 2009.2.6.]
[제목개정 2011.4.14.]
[시행일:2012.7.1.] 제48조 중 특별자치시장에 관한 개정규정
부칙
제16조 (도시계획시설결정의 매수청구 및 실효기산일에 관한 경과조치)
① 이 법 시행 당시 종전의 도시계획법에 의하여 결정ㆍ고시된 도시계획시설로서 부칙 제15조제1항의 규정에 의하여 도시계획시설로 보는 시설의 결정의 실효에 관한 결정ㆍ고시일의 기산일은 제48조의 규정에 불구하고 다음 각호에 의한다.
1. 2000년 7월 1일 이전에 결정ㆍ고시된 도시계획시설의 기산일은 2000년 7월 1일
2. 2000년 7월 2일 이후에 결정ㆍ고시된 도시계획시설의 기산일은 당해 도시계획시설의 결정ㆍ고시일
② 이 법 시행 당시 종전의 국토이용관리법에 의하여 설치되거나 그 입지에 관한 고시가 된 공공시설 또는 공용건축물로서 부칙 제15조제2항의 규정에 의하여 도시계획시설로 보는 시설에 대한 시설부지의 매수청구 및 결정의 실효에 관한 결정ㆍ고시일의 기산일은 제47조 및 제48조의 규정에 불구하고 이 법 시행일로 한다.
동법 시행령
제42조(도시ㆍ군계획시설결정의 실효고시 및 해제권고)
① 법 제48조제2항에 따른 도시·군계획시설결정의 실효고시는 국토교통부장관이 하는 경우에는 관보에, 시·도지사 또는 대도시 시장이 하는 경우에는 해당 시·도 또는 대도시의 공보에 실효일자 및 실효사유와 실효된 도시·군계획의 내용을 게재하는 방법에 따른다. <개정 2008.2.29., 2009.8.5., 2012.4.10., 2013.3.23.>
② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(이하 이 조에서 "지방자치단체의 장"이라 한다)는 법 제48조제3항에 따라 도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설 중 설치할 필요성이 없어진 도시·군계획시설 또는 그 고시일부터 10년이 지날 때까지 해당 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니한 도시·군계획시설(이하 이 조에서 "장기미집행 도시·군계획시설등"이라 한다)에 대하여 다음 각 호의 사항을 매년 해당 지방의회의 「지방자치법」제44조 및 제45조에 따른 정례회 또는 임시회의 기간 중에 보고하여야 한다. 이 경우 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 경우에는 해당 지방자치단체에 소속된 지방도시계획위원회의 자문을 거치거나 관계 행정기관의 장과 미리 협의를 거칠 수 있다. <신설 2012.4.10., 2014.11.11.>
1. 장기미집행 도시·군계획시설등의 전체 현황(시설의 종류, 면적 및 설치비용 등을 말한다)
2. 장기미집행 도시·군계획시설등의 명칭, 고시일 또는 변경고시일, 위치, 규모, 미집행 사유, 단계별 집행계획,
개략 도면, 현황 사진 또는 항공사진 및 해당 시설의 해제에 관한 의견
3. 그 밖에 지방의회의 심의·의결에 필요한 사항
③ 지방자치단체의 장은 제2항에 따라 지방의회에 보고한 장기미집행 도시·군계획시설등 중 도시·군계획시설결정이 해제되지 아니한 장기미집행 도시·군계획시설등에 대하여 최초로 지방의회에 보고한 때부터 2년마다 지방의회에 보고하여야 한다. 이 경우 지방의회의 보고에 관하여는 제2항을 준용한다. <신설 2012.4.10., 2014.11.11.>
④ 지방의회는 법 제48조제4항에 따라 장기미집행 도시·군계획시설등에 대하여 해제를 권고하는 경우에는 제2항 또는 제3항에 따른 보고가 지방의회에 접수된 날부터 90일 이내에 해제를 권고하는 서면(도시·군계획시설의 명칭, 위치, 규모 및 해제사유 등이 포함되어야 한다)을 지방자치단체의 장에게 보내야 한다. <신설 2012.4.10.>
⑤ 제4항에 따라 장기미집행 도시·군계획시설등의 해제를 권고받은 지방자체단체의 장은 상위계획과의 연관성, 단계별 집행계획, 교통, 환경 및 주민 의사 등을 고려하여 해제할 수 없다고 인정하는 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 법 제48조제5항에 따라 해당 장기미집행 도시·군계획시설등의 해제권고를 받은 날부터 1년 이내에 해제를 위한 도시·군관리계획을 결정하여야 한다. 이 경우 지방자치단체의 장은 지방의회에 해제할 수 없다고 인정하는 특별한 사유를 해제권고를 받은 날부터 6개월 이내에 소명하여야 한다. <신설 2012.4.10.>
⑥ 제5항에도 불구하고 시장 또는 군수는 법 제24조제6항에 따라 도지사가 결정한 도시·군관리계획의 해제가 필요한 경우에는 도지사에게 그 결정을 신청하여야 한다. <신설 2012.4.10.>
⑦ 제6항에 따라 도시·군계획시설결정의 해제를 신청받은 도지사는 특별한 사유가 없으면 신청을 받은 날부터 1년 이내에 해당 도시·군계획시설의 해제를 위한 도시·군관리계획결정을 하여야 한다. <신설 2012.4.10.>
[제목개정 2012.4.10.]
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